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上海是中国最早进入老龄化且目前老龄化水平最高的城市，作为一个流动性较高的开放性城市，常住人口老龄化受户籍常住人口和外来常住人口的双重影响。近年来，公共领域的多项政策调整以及全国人口劳动力态势和区域经济发展差距，对上海常住人口特别是外来常住人口规模及结构产生影响，并进而影响到常住老年人口规模、结构及其水平。
原文 ：《多维度应对人口老龄化》
作者 | 华东政法大学政治学与公共管理学院教授 郭秀云
六大因素影响常住人口老龄化
上海常住人口老龄化的影响因素，既有政策性因素，也有非政策性因素。主要包括以下几类：
一是人口调控政策。按照十八届三中全会提出的“严格控制特大型城市人口规模”要求，上海结合城市自身发展实际，提出了2020年之前将常住人口规模控制在2500万人之内的目标。人口规模调控的目标，是要控制人口速度过快增长，同时在这个过程中调结构，优化人口空间布局，改善人口发展环境。由于户籍人口基本为“沉淀人口”，人口规模调控的结果，可能导致外来青壮年人口流出、提高常住人口老龄化水平。
二是户籍制度改革、居住证制度及积分制管理。2014年7月，国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，意见明确指出，改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。这就意味着本轮户籍改革特大型城市在直接的“户籍准入”方面面临的压力较小，地方政府有较大的行政裁量权，现有直接落户政策仍有进一步收紧的空间。2016年4月25日，上海市政府公布《上海市人民政府关于进一步推进本市户籍制度改革的若干意见》，明确了上海市将在完善居住证、居住证转办常住户口、直接落户政策的基础上，逐步建立积分落户政策。户籍政策收紧，短期内表现为新入籍青壮年人口增幅减小，使常住人口老龄化水平略有提升。
三是外来人口公共服务政策。推行“基本公共服务均等化”以来，在坚持“两个合法稳定”的前提下，上海的公共服务已经覆盖到符合条件的来沪人员。今后，上海仍然会以居住证制度为依托，进一步完善梯度累进的公共资源和公共服务获得机制，使居住证成为各部门在教育、就业及职业技能培训、社会保障、住房管理及住房保障、医疗及公共卫生服务、社区管理等方面的重要抓手。外来人口公共服务政策越完善、隐含的福利水平越高，对青壮年劳动力的吸引力就越大，短期内有利于改善常住人口老龄化。
四是经济转型和产业结构调整。目前上海处于经济转型和产业结构调整时期，从就业结构的发展，可以看出上海经济正呈现出向服务型城市转型的去工业化特征。从业人员的产业分布变化，主要依靠城市产业结构调整来引导，第三产业的高度发达，特别是其中的金融服务业，高端咨询业等现代服务业的繁荣发展，是上海未来产业结构调整的发展方向，并将对劳动力需求产生重要影响。经济转型和产业结构调整将改变外来劳动力需求，并进而影响人口规模和老龄化水平，增减方向不确定。
五是全国人口及劳动力发展态势。随着我国人口红利逐渐消失，经济增长从高速转入中高速的新常态，经济发展条件与快速增长时期已经迥然不同，特别是人口、劳动力市场出现的新变化和新特点，如人口老龄化持续加速、劳动力从无限供给转为相对有限剩余、普通劳动力工资快速上涨、劳动力市场矛盾多发等问题。这种发展态势意味着人口流动的“推力”在变小，年轻劳动力的流入规模及频率减弱，对缓解人口老龄化的作用有所减小。
六是城市化快速发展。我国城镇化的加速发展不仅带来人口由农村向城市大规模的流动，同时区域优势及其分布对人口流动产生直接影响。东部地区无论在经济发展水平、产业结构优化还是就业的机会和条件上，都无疑成为我国最具竞争优势的地区，人口向东部地区集聚的趋势仍将持续。这意味着从长远看，上海的区位优势仍然会吸引年轻人口的持续流入，对人口老龄化具有一定的缓解作用。
老龄人口规模持续扩大
将上海视为开放系统，考虑人口流动迁移，基于“上海实有人口信息管理系统”数据，模拟预测上海常住老年人口的规模、结构变动及其对经济社会发展的影响。预测结果显示，上海常住人口老龄化的演化趋势为：
1.老龄人口规模持续扩大，2030年之前呈单边递增趋势。假定外来人口滞留与更新保持目前的模式不变，预计2020年60 岁以上的常住老年人口达到577万人，2030年将增至650万人以上。老龄人口主要由户籍人口所贡献，户籍老龄人口规模已进入加速增长期，2020 年上海60岁以上的户籍老年人口将达到530 万人，2030年将突破600万；2020 年上海65 岁以上的户籍老年人口将接近380 万人，2025年增长为467.24万人，2028年将突破500万人。
2.总和生育率的有限回升对缓解上海户籍人口老龄化的作用较小，户籍人口深度老龄化态势已成定局，且高龄化趋势愈加明显。预计到2030年，户籍人口中60岁及以上人口所占比重将达到44%左右间，65岁及以上人口所占的比重将增至37%，80岁及以上的高龄老人将达到130万人，占60岁及以上人口的比重将上升到20%以上。
3.如果假定外来人口滞留与更新保持目前的模式不变，常住老年人口规模会有所增加，但老龄化程度有较大改善。预计到2030年，60 岁以上的老年人口占常住人口的比重在24%左右,65岁以上的老年人口比重为20%左右,将在很大程度上改善人口年龄结构。
上海人口老龄化已成常态，对经济社会发展的影响表现在：
1.人口老龄化的一个直接后果是导致劳动适龄人口缩减和年龄结构老化，并进而对劳动力供给和经济发展产生影响。户籍劳动适龄人口规模呈持续快速递减趋势，预测结果显示，15～59岁的劳动适龄人口规模将从2016年的842万人降为2030年的636万人左右人；15～64岁的劳动适龄人口规模从2016年的1000万人降为2030年的725万人左右。受人口流动迁移更替的影响，常住人口中劳动适龄人口规模总体稳定。
2.人口老龄化对人口红利及经济发展的影响明显。户籍人口总抚养比快速提高，已经进入人口负债期，预计2030年总抚养比将达到110%以上，总抚养比的提高主要是由老年抚养比上升所贡献。如果考虑人口迁移，常住人口总抚养比缓慢上升，较户籍封闭人口低近20个百分点，属于强质型人口红利，2023年以后总抚养比上升到50%以上。
3.人口老龄化对公共服务和社会保障影响较为突出的是养老和医疗两个方面。养老资源和医疗资源配置面临总量和结构布局的双重压力。老年人口数量的急速增长将从根本上改变医疗卫生资源的代际分配格局，对基本养老保险制度的财务长期可持续发展造成巨大压力，政府部门必须高度重视资源配置和相关制度建设。
应对常住人口老龄化的建议
因上海人口转变历程短、进入老龄化时间较早，生育政策调整具有滞后性，人口发展在很大程度上受到流动人口规模、结构、滞留模式等多方面因素的影响，应对人口老龄化的政策思路必然是多维度的。
一是加快完善上海养老服务体系，提高为老服务能力。上海市政府“十三五”养老服务的工作目标和总体思路已经明确，建议在以下几方面积极推进：1.改革养老服务事业领导体制，将市老龄办作为常设机构实体化，成立“上海市老龄工作领导小组办公室”；2.完善居家养老和社区居家养老服务制度；3.建立全市统一的居家养老服务平台，实行信息化管理、属地化服务；4.完善养老机构标准化建设，逐步形成覆盖高、中、低档老年群体机构养老需求的养老机构体系；5.加快建设老年医疗护理服务体系，探索医养结合的制度优化路径，长期护理保险制度正式化。
二是积极做好全面二孩的配套政策落实，提升家庭养老能力。鉴于上海地区低生育意愿及低生育水平的惯性影响，为规避超低生育率风险，政府部门应采取办法鼓励和引导符合条件的人群按政策生育二孩，以改善地区人口结构、缓解地区老龄化程度，增强经济发展活力，同时提升家庭抵御风险的能力，完善家庭发展能力。
三是推迟法定退休年龄，缓解劳动力供求压力。考虑到退休年龄的不可逆性、经济发展的承受能力和人们的心理接受程度，应将提高法定退休年龄视为长期性的政策行为，即逐步提高法定退休年龄，并且允许老年劳动者在达到法定退休年龄后仍继续工作。可以分两步走：第一步是分阶段、分人群逐步延迟法定退休年龄；第二步是适时推行弹性退休制度。
四是深化城乡社会保障体制改革，缩小人群待遇差距，提高制度公平性。在养老保障方面，继续扩大城镇基本养老保险的覆盖面，落实“统账结合”模式，加强社保基金监管，实现保值增值目标，建立城镇养老金自动调整机制。在医疗保障方面，在扩大覆盖面的同时，保证适度的医疗保障水平，特别是新农合与城镇居民基本医疗保险合并之后，居民医保的保障水平偏低的问题。
五是制定实施户籍改革和人口调控政策，需要正确处理人口规模控制与结构优化的关系。上海开展人口调控工作，既要兼顾政府、市场、社会对人口调控的逻辑交叉关系，又要关注制度、体制、机制的互动关系，综合运用行政、市场、法治、科技等多元化手段，逐步形成规模适度、结构优化、分布合理，与城市经济社会发展目标相契合的人口发展格局，并将人口调控的社会影响降到最低。
[本文系上海市政府决策咨询研究民政专项课题“上海常住人口老龄化分析预测”（2016-Z-Q02-A）成果]
文章原载于社会科学报第1628期第2版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。
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